Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente pro-tempore dott. Pierluigi Angeli, autorizzato con
delibera della giunta provinciale n. 15246 del 5 dicembre 1988,
rappresentato e difeso, in virtu' di mandato speciale per notar
Pierluigi Mott, rep. n. 52760 del 5 dicembre 1988, dagli avv.ti prof.
Valerio Onida del Foro di Milano e Gualtiero Rueca del Foro di Roma,
e presso quest'ultimo elettivamente domiciliato, in Roma, largo della
Gancia, 1, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del
d.-l. 9 settembre 1988, recante disposizioni urgenti in materia di
smaltimento dei rifiuti industriali, convertito in legge, con
modificazioni, con legge 9 novembre 1988, n. 475, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 264 del 10 novembre 1988.
F A T T O
Con la legge 9 novembre 1988, n. 475 e' stato convertito in legge
il d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, recante disposizioni urgenti in
materia di smaltimento dei rifiuti industriali.
Il titolo della legge reca "Conversione in legge, con
modificazioni,...": ma parlare di modificazioni non e' in verita',
possibile, giacche' la legge di conversione ha sostituito
completamente il testo del decreto-legge, dall'art. 1 all'art. 8, ha
aggiunto tredici nuovi articoli, numerati per... facilita'
dell'interprete e dell'operatore da 9- bis a 9-terdecies, e ha
modificato il solo articolo 9, quello relativo al personale dei
servizi del Ministero.
Non si vuole qui ricordare quanto in altri tempi e' stato detto
sulla legiferazione per decreto-legge, sugli spostamenti di
competenze tra parlamento e governo, sul decreto-legge come strumento
di iniziativa legislativa rafforzata, e sulle possibilita' di
"contrattazione" parlamentare che sono offerte da un uso non urgente
del decreto-legge: tutte queste sono cose note, e su di esse la Corte
- per quanto di sua competenza - ha soffermato recentemente la sua
attenzione.
Si deve pero' ricordare come questo decreto-legge, "riscritto" in
sede di conversione, segue a distanza di poco piu' di un anno, un
altro decreto-legge, egualmente recante "Disposizioni urgenti in
materia di smaltimento dei rifiuti".
Con il decreto del 1987 si disciplinavano numerosi aspetti dello
smaltimento dei rifiuti, introducendo anche nuovi principi rispetto
al d.P.R. n. 915/1982, cosi' come interpretato dalla Corte
costituzionale (sent. n. 192/1987).
Proprio in considerazione dei nuovi principi in materia di rifiuti
previsti con la legge n. 441, per aggiornare la propria normativa
rispetto alle numerose modifiche intervenute negli ultimi anni, e per
tenere nel dovuto conto le pronunce della Corte costituzionale in
materia di ambiente, la provincia di Trento ha recentemente proceduto
all'emanazione di un "testo unico delle leggi provinciali in materia
di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti" (delibera G.P. 9
settembre 1988, n. 10050), che nella parte III (artt. 63 e ss.) reca
la "Disciplina dello smaltimento dei rifiuti".
Il decreto-legge impugnato, sovrapponendosi alle procedure
previste dalla legislazione provinciale, e' costituzionalmente
illegittimo, in quanto viola le competenze costituzionalmente
garantite alla Provincia.
D I R I T T O
Violazione degli artt. 9, 97 e 116 della Costituzione, e degli
artt. 8, nn. 5, 6 e 17, 9, n. 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 e delle relative norme di attuazione.
1. - La provincia autonoma di Trento ha competenza legislativa
primaria in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori
pubblici di interesse provinciale, nonche' competenza legislativa
concorrente in materia di igiene e sanita'.
Le competenze regionali e provinciali si intendono estese anche
alla disciplina della tutela dell'ambiente: cosi' ha previsto il
legislatore ordinario per le regioni a statuto ordinario con il
d.P.R. n. 616/1977; cosi' ha statuito la Corte costituzionale con la
recente sentenza n. 183/1987, con cui ha evidenziato l'esistenza di
una competenza regionale in materia: ed e' noto che le competenze
degli enti ad autonomia speciale non possono essere inferiori a
quelle delle regioni ordinarie.
Nell'attuazione delle competenze statutariamente previste la
provincia autonoma di Trento si e' data una disciplina completa e
organica in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti con il
testo unico delle leggi provinciali approvato con decreto del
Presidente della giunta provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl.,
modificato con leggi provinciali 25 luglio 1988, n. 22, e 22 agosto
1988, n. 26, e nuovamente emanato con deliberazione della giunta
provinciale di Trento, 9 settembre 1988, n. 10050 (in Bollettino
ufficiale del 4 ottobre 1988, n. 44, suppl. ord. n. 19;) in tema di
valutazione dell'impatto ambientale con la legge provinciale 29
agosto 1988, n. 28; in materia di lavori pubblici di interesse
provinciale con la legge 3 gennaio 1983, n. 2.
In particolare, il testo unico delle leggi di tutela dell'ambiente
disciplina esplicitamente lo smaltimento dei rifiuti, tenendo conto
di tutta la disciplina statale in materia sino al d.-l. n. 361/1987,
convertito in legge n. 441/1987.
Dopo aver definito il campo di applicazione (art. 63, primo comma:
"La presente parte III disciplina lo smaltimento dei rifiuti, nelle
varie fasi di conferimento, raccolta, spazzamento, cernita,
trasporto, trattamento - inteso questo come operazione di
trasformazione necessaria per il riutilizzo, la rigenerazione, il
recupero, il riciclo e l'innocuizzazione dei medesimi - nonche'
l'ammasso, il deposito e la discarica sul suolo e nel suolo"), il
testo unico in primo luogo distribuisce le competenze in materia di
smaltimento dei rifiuti tra i vari soggetti istituzionali (art. 64).
Di seguito, l'art. 65 detta la normativa per il piano provinciale
di smaltimento dei rifiuti, che deve contenere:
" a) una relazione tecnico-illustrativa nella quale sono indicati: i
tipi ed i quantitativi dei rifiuti da smaltire, i metodi di
trattamento ottimali in relazione ai tipi ed alle quantita'; la
dimensione del bacino di utenza; i criteri per l'organizzazione e la
gestione dei servizi di raccolta, trasporto e smaltimento nonche' la
gradualita' di adeguamento dei servizi esistenti; b) l'individuazione
delle zone idonee in cui realizzare gli impianti di trattamento, di
stoccaggio provvisorio e di stoccaggio definitivo dei rifiuti; c) la
localizzazione delle piattaforme specializzate per lo smaltimento dei
rifiuti tossici e nocivi; d) i criteri di massima e le norme tecniche
per la progettazione, istallazione e gestione degli impianti di
smaltimento dei rifiuti...".
Lo stesso art. 65 disciplina poi, ai commi successivi, la
procedura di formazione e di approvazione dei piani, mentre l'art. 67
regola, recependo quanto previsto dalla legge n. 441/1987,
l'efficacia dei piani di smaltimento, la cui approvazione
"costituisce, ove occorra, variante agli strumenti urbanistici
subordinati al piano urbanistico provinciale ed equivale a
dichiarazione di pubblica utilita', nonche' di indifferibilita' ed
urgenza degli interventi e opere ivi contenuti".
Per quanto riguarda le opere necessarie per l'attuazione del piano
provinciale di smaltimento dei rifiuti (urbani), esse sono realizzate
dalla provincia secondo i piani di intervento di cui alla legge
provinciale 3 gennaio 1983, n. 2 (art. 68).
Sono inoltre regolati tutti gli aspetti relativi alla gestione dei
rifiuti urbani, dei rifiuti assimilabili e di quelli speciali, (v.
artt. 73, 74, 78, 79, 80, 81, 82 e 83), alle discariche (art. 70),
agli impianti e tecnologie complesse (art. 72), alla bonifica di
discariche esistenti, di discariche non controllate, di aree e
impianti industriali (artt. 76, 77 e 77- bis), agli interventi di
urgenza e alle ordinanze contingibili e urgenti (art. 91).
Particolare attenzione e' dedicata altresi' agli impianti per il
trattamento e lo smaltimento di rifiuti speciali, tossici e nocivi e
di liquami di risulta.
Prevede infatti l'art. 95 che la giunta provinciale e' autorizzata
a provvedere alla localizzazione, alla progettazione ed alla
realizzazione di uno o piu' centri per il trattamento, lo stoccaggio
provvisorio, il recupero o lo stoccaggio definitivo di fanghi e di
rifiuti speciali, non compresi negli elenchi di cui agli artt. 74,
secondo comma (rifiuti assimilabili e quelli urbani), e 79, primo
comma (materiali inerti), e di rifiuti tossici e nocivi, tenendo
conto dei principi generali stabiliti dall'art. 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 915/1982.
Prevede poi il secondo comma dell'art. 95 la procedura per
l'istruttoria relativa all'individuazione del sistema di smaltimento,
nonche' alla localizzazione e progettazione degli impianti: a tale
istruttoria la provincia provvede mediante apposite conferenze cui
partecipano gli assessori provinciali ai lavori pubblici e
all'ambiente ed il sindaco del comune territorialmente interessato,
assistiti dai responsabili tecnici degli uffici delle rispettive
amministrazioni.
L'approvazione del progetto attraverso la conferenza ha gli
effetti previsti dall'art. 3- bis, secondo comma, legge n. 441/1987:
"sostituisce, ad ogni effetto, tutti i pareri, autorizzazioni e
concessioni di competenza di organi regionali, provinciali e
comunali; costituisce, ove occorra, variante dello strumento
urbanistico generale e comporta la dichiarazione di pubblica
utilita', urgenza ed indifferibilita' dei lavori".
Il sistema e' completato da una rigorosa disciplina delle
autorizzazioni (art. 84, 85 e 86) - che tiene conto anche del
problema particolare, ma importantissimo, dell'accumulo temporaneo -,
delle garanzie finanziarie (art. 88), del trasporto, carico e scarico
di rifiuti speciali, tossici e nocivi (art. 89).
Questa organica e completa disciplina, prevista di appositi
strumenti sanzionatori (v. art. 92), e' supportata dalla creazione di
un sistema informativo (v. art. 93, nonche' l'art. 99 relativo
all'informazione pubblica) e dalla previsione di interventi di
sensibilizzazione e incentivazione (art. 97).
Si tratta, come si e' tentato sommariamente di illustrare, di una
disciplina organica e avanzatissima: e cio' e' dimostrato dal fatto
che il testo unico della provincia di Trento contiene soluzioni che
sono entrate nella normativa nazionale solo successivamente: cosi' e'
per esempio per il catasto provinciale dei rifiuti (art. 93), cosi'
e' ancora per la previsione delle c.d. materie prime secondarie, che
e' gia' contenuta nell'art. 63, quarto comma del testo unico, mentre
entra a far parte della legislazione statale solo con l'art. 2 del
decreto-legge impugnato.
Il settore della tutela ambientale e' poi completato dalla legge
provinciale 29 agosto 1988, n. 28, relativa alla disciplina della
valutazione dell'impatto ambientale.
La legge, dopo aver definito oggetto e finalita' della valutazione
di impatto ambientale, ne determina l'ambito di applicazione,
affermando che "ferme restando le competenze dello Stato, sono
soggetti alla valutazione dell'impatto ambientale secondo le
disposizioni della presente legge tutti i progetti di cui
all'allegata tabella, anche se previsti da strumenti di
pianificazione territoriale o urbanistica, dal programma di sviluppo
provinciale o da altri strumenti di programmazione di qualsiasi
natura, qualunque ne sia il promotore, e anche se consistenti nella
modificazione, trasformazione o ampliamento di opere o impianti
esistenti, quando da tali ultimi interventi derivi un impatto
significativo sull'ambiente secondo i criteri che saranno stabiliti
nel regolamento esecutivo".
La tabella allegata, al n. 12, prevede che siano sottoposti a
valutazione di impatto ambientale, secondo la procedura semplificata
o quella ordinaria, a seconda della loro importanza, gli impianti di
smaltimento dei rifiuti urbani ad esclusione delle stazioni di
trasferimento; gli impianti di smaltimento dei rifiuti speciali, ad
esclusione delle discariche per inerti fino alla capacita' di 20.000
mc e dei centri di stoccaggio provvisorio dei rifiuti speciali; gli
impianti di smaltimento dei rifiuti tossici nocivi, con esclusione
dei centri di stoccaggio provvisorio fino ad una quantita' di 10
tonn. di rifiuti; gli impianti di depurazione delle acque; i centri
di raccolta, stoccaggio e rottamazione di rottami di ferro,
autoveicoli.
2. - In questo articolato disegno normativo si e' inserito il d.l.
9 settembre 1988, n. 397, convertito con legge n. 475/1988.
Si tratta di un testo che reca, in maniera inorganica, incompleta,
spesso di difficile comprensione, modifiche e innovazioni nella
materia dello smaltimento dei rifiuti industriali.
Affianco ad alcune disposizioni di tipo sostanziale sulla
definizione ed il trattamento di particolari tipi di rifiuti (v. art.
2 sulle materie prime secondarie; 9-quarter, sui consorzi obbligatori
per il riciclaggio di contenitori, o imballaggi, per i liquidi;
9-quinquies, sulle batterie esauste; 9-decies, sui rifiuti
ospedalieri; 9-duodecies, sugli oli esausti), il testo contiene
alcune norme di principio (v. ad esempio art. 3, sul catasto e
osservatorio dei rifiuti, gia' previsto - come si e' notato - nel
testo unico di Trento; art. 4, sulle modalita' di smaltimento di
rifiuti industriali, da collegarsi all'art. 9-bis, relativo alle
modalita' per le spedizioni transfrontaliere dei rifiuti prodotti in
Italia; art. 9-novies, relativo alle definizioni), e soprattutto
alcune disposizioni sui programmi in materia di smaltimento dei
rifiuti industriali. Vanno segnalati in particolare l'art. 1,
relativo "a misure per la minore produzione di rifiuti, per il
recupero di materiali e per le tecnologie innovative" e l'art. 5,
relativo a un programma di emergenza per l'adeguamento del sistema di
smaltimento. Gli artt. 6, 7 e 8 contengono infine normative di
carattere procedimentale.
3. - La provincia di Trento ritiene che la cultura dell'emergenza,
cui evidentemente si ispira questo ennessimo tentativo ministeriale
di intervenire in materia di rifiuti, non sia il metodo migliore per
affrontare la problematica ambientale.
Ancora una volta una materia di estrema difficolta' e complessita'
come quella dei rifiuti, viene affrontata solo sulla base di (e solo
dopo) vicende che hanno colpito l'opinione pubblica, scrivendo un
testo nel giro di pochi giorni, emanandolo come decreto-legge ed
accettando poi un suo totale stravolgimento e riscrittura in sede di
conversione parlamentare.
Ancora una volta ci si dimentica che requisito essenziale per un
buon intervento legislativo non sono le parole piu' o meno reboanti
che vengono scritte nella legge, ma la capacita' dell'amministrazione
di attuare ed eseguire quella legge.
Cio' che e' importante, dunque, - a meno di non voler continuare
sulla strada delle leggi-proclama (che e' poi la versione aggiornata
delle "grida" manzoniane) - e' che il legislatore verifichi se
l'amministrazione e' in grado di eseguire quanto previsto.
In verita', il legislatore tende a non fare questa verifica,
producendo cosi' leggi - peraltro scritte male - che sara' poi
impossibile applicare. Ma spesso il legislatore fa di piu' e di
peggio: rende difficile, se non impossibile, anche l'applicazione
della legislazione provinciale regionale, in quei casi (piu'
frequenti di quel che non si creda) in cui il legislatore locale,
tenendo conto dei nuovi principi statali e delle capacita'
dell'amministrazione regionale, ha provveduto a dettare una
disciplina completa e orgnica della materia.
4. - La Provincia ritiene che la propria normativa piu' recente
non comporti particolari problemi di adattamento con quella parte
della legge n. 475/1988 che dovesse ritenersi applicabile (ma non si
sa bene a quale titolo: se cioe' sub specie di norma di riforma
economica-sociale, o quale esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento, o ancora in ragione di un interesse nazionale) anche
agli enti ad autonomia speciale: come si e' gia' illustrato, la
normativa provinciale per molti profili anticipa i contenuti della
legge n. 475; ed e' per questa ragione che la provincia non impugna
tutto il decreto-legge.
La provincia ritiene tuttavia che per quanto riguarda gli artt. 6,
7 e 8 non si possa sfuggire alla seguente alternativa: o tali
articoli non si applicano alla Provincia di Trento, oppure essi sono
costituzionalmente illegittimi per violazione delle norme
precedentemente indicate.
La provincia di Trento non puo' essere obbligata ad "inseguire" la
legislazione statale sul terreno, non dei principi, bensi' della mera
normativa di dettaglio e procedurale|
Gli articoli impugnati sono relativi infatti alla accelerazione
delle procedure, agli impianti di iniziativa pubblica, alla
valutazione di compatibilita' ambientale.
Non si puo' certo ritenere che essi contengano norme di principio,
ne' che essi siano stringente espressione di un interesse nazionale
all'utilizzazione di quelle procedure, ne' che essi siano vincolanti
in virtu' della funzione di indirizzo e coordinamento, pur se
esercitate per via legislativa.
Per quanto riguarda le procedure per la realizzazione degli
impianti di smaltimento, il loro ampliamento e rinnovo, il t.u. piu'
volte citato dette norme precise agli artt. 95, 67, 69 e 84, che -
grazie al sistema della "conferenza" - permettono sicuramente tempi
estremamente rapidi: rimarebbe, come previsione ulteriore, solo il
ricorso al Ministro per l'ambiente nel caso di mancata decisione; si
tratta, tuttavia, di un potente assolutamente incompatibile con
l'autonomia provinciale, specie versandosi in materie di competenza
primaria.
Altrettanto vale per l'art. 7, relativo agli impianti di
iniziativa pubblica, che viene ad incidere, senza apportare nessuna
novita' di principio, sulle materie gia' regolate dagli artt. 95 e 96
del testo unico.
Del tutto illegittima sarebbe poi anche l'applicazione dell'art. 8
alla provincia di Trento.
Va in primo luogo sottolineato che sotto il titolo "valutazione di
compatibilita' ambientale", l'art. 8 confonde cose tra loro diverse.
Recita infatti tale articolo:
"La valutazione di compatibilita' con le esigenze ambientali di
cui all'art. 3- bis del d.l. 31 agosto 1987, n. 361, convertito con
modificazioni, dalla legge 19 ottobre 1987, n. 441, e' effettuata dal
Ministro dell'ambiente in applicazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 204 del 31 agosto 1988, nell'ambito del
procedimento e dei servizi temporali di cui al predetto art. 3-bis.
Fino all'adozione delle norme tecniche di cui all'art. 3 del predetto
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri si applicano le
disposizioni del decreto del Ministro dell'ambiente 28 dicembre 1987,
n. 559, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 19 del 25 gennaio
1988".
L'art. 3- bis citato prevede infatti, com'e' noto, una conferenza
con cui la regione provvede all'istruttoria dei progetti dei nuovi
impianti; all'interno della conferenza vengono acquisiti e valutati
tutti gli elementi relativi alla compatibilita' ambientale e
territoriale: ne consegue, de plano, la competenza regionale (e
provinciale) all'effettuazione della valutazione di impatto
ambientale per gli impianti di smaltimento dei rifiuti.
Sarebbe d'altra parte impossibile che la valutazione d'impatto da
parte del Ministro avvenga "nell'ambito del procedimento dei servizi
temporali di cui a predetto art. 3- bis"; il procedimento di cui
all'art. 3- bis della legge n. 441/1987 e' un procedimento tutto
interno alla regione (o alla provincia): non e' certo pensabile
l'inserimento nelle conferenze del Ministro dell'ambiente|
Ne' si dica che la questione della competenza statale per la
valutazione dell'impatto ambientale e' stata definitivamente risolta
con la sentenza n. 210/1987 della Corte costituzionale: le
motivazioni cui ha fatto riferimento la Corte non paiono infatti
essere conclusive.
Si fa infatti riferimento alla materia temporanea e transitoria
delle norme della legge sul Ministero dell'ambiente relative alla
valutazione d'impatto ambientale; alla responsabilita' dello Stato
per l'adempimento delle direttive; al fatto che si tratterebbe di
opere di grande rilievo e dimensioni.
In realta', specie di fronte alla prontezza con cui le regioni e
le provincie hanno predisposto una propria normativa sulla
valutazione di impatto ambientale, l'assorbimento in capo allo Stato
di tutte le competenze in materia di impatto ambientale appare del
tutto ingiustificato.
5. - L'art. 1, quarto comma, prevede che, in attuazione del
programma di cui al primo comma, per la riduzione della quantita' e
pericolosita' dei rifiuti prodotti, per il recupero di materiali e di
energia, e per la limitazione dell'uso di materiali non
biodegradabili, possono essere assegnati contributi in conto capitale
nel limite massimo di 20 miliardi finalizzati alla promozione, da
parte delle associazioni di categorie di artigiani e di commercianti,
di societa' di servizi ambientali connessi all'applicazione delle
disposizioni del decreto.
Se applicabile alla provincia di Trento, la disposizione e'
illegittima: quando si versa in materie di competenza provinciale,
non e' ammissibile che lo Stato intervenga a finanziare tali
attivita', cosi' come la Corte costituzionale ha gia' stabilito con
la sentenza n. 517/1987.
Simile conclusione vale anche per quanto attiene ai mutui
ventennali che la Cassa depositi e prestiti e' autorizzata a
concedere a comuni, province e loro consorzi, ai sensi dell'art. 7,
terzo comma.
6. - L'art. 7, secondo comma, prevede che qualora entro il termine
di sei mesi dalla definizione del piano e della localizzazione degli
impianti, la regione non provvede all'affidamento delle concessioni
di costruzione e di esercizio, il Ministro dell'ambiente provvede in
via sostitutiva a mezzo di commissario straordinario nominato con
proprio decreto.
Anche questa disposizione, se applicabile alla provincia di
Trento, viola le disposizioni costituzionali di riferimento; e
soprattutto non si uniforma alle direttive evidenziate dalla Corte
costituzionale circa il leggittimo uso del potere sostitutivo (v. da
ultimo sent. n. 177/1988; ma cfr. anche sent. n. 294, 177 e 153 del
1986).
7. - La Corte costituzionale, nella sua piu' recente
giurisprudenza, ha riconosciuto l'esistenza di una competenza
regionale (e provinciale) in materia di protezione ambientale (sent.
n. 183/1987) e di un principio di concorrenza tra Stato e regioni
nella determinazione degli strumenti per la tutela ambientale e
paesaggistica (sent. n. 302/1988).
Il decreto-legge impugnato, se applicabile alla provincia di
Trento, viola pertanto l'art. 9 cost., cosi' come interpretato dalla
Corte costituzionale.
Inoltre, imponendo all'amministrazione provinciale di
"disapplicare" la normativa provinciale in materia per far
riferimento alle procedure previste negli artt. 6 e 7, viola altresi'
l'art. 97 della Costituzione che non puo' non essere considerato
parametro della legislazione statale che pretende di trovare
applicazione nelle regioni e province autonome.